Выявление угроз и обеспечение национальной безопасности РФ в сфере здравоохранения

0
Выделить главное вкл выкл

Статья в журнале Главный врач: хозяйство и право 2011, №6, стр.17-20

Д.А.Борисов, к.э.н., вице-президент НП "Содействие объединению частных медицинских центров и клиник"

Т.В.Нижегородцев, начальник управления контроля социальной сферы и торговли Федеральной антимонопольной службы РФ

С.В.Лазарев, к.м.н., исполнительный директор НП "Объединение частных клиник и центров"

С.С.Мисюлин, к.м.н., председатель правления НП "Национальный союз региональных объединений частной системы здравоохранения"

 

ВЫЯВЛЕНИЕ УГРОЗ И ОБЕСПЕЧЕНИЕ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РФ В СФЕРЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ

Одним из элементов национальной безопасности является состояние здравоохранения, напрямую оказывающее влияние на здоровье нации. Безопасность медицинской деятельности обеспечивается комплексом мероприятий, включая лицензирование. Отнесение медицинской деятельности к лицензируемым видам свидетельствует о невозможности обеспечения интересов граждан в этой сфере иначе, чем через лицензионный надзор и контроль. Таким образом, лицензирующие органы призваны защищать интересы граждан, не создавая избыточных административных барьеров, следовательно, эффективность государственного лицензионного надзора и контроля во многом определяет состояние здравоохранения.

Федеральной антимонопольной службой по результатам анализа представленных территориальными органами ФАС России отчетов установлено следующее.

За период 2008 год 5 месяцев 2010 года в лицензирующие медицинскую деятельность органы субъектов Российской Федерации (далее лицензирующие органы) поступило 43 206 заявлений о предоставлении лицензии на осуществление медицинской деятельности, тогда как общее количество выданных лицензий на медицинскую деятельность составляет 39370 или 91%. 19 457 лицензий выдано впервые, что составляет 49,4% от общего количества выданных лицензий, 11 234 лицензии выданы на новый срок, 4 270 на новое место, а 5 753 на новый вид работ (услуг).

Из 43 206 заявлений половина была подана государственными и муниципальными учреждениями, а вторая половина частными организациями и индивидуальными предпринимателями.

Всего было выдано 114 лицензий на срок менее 5 лет. На срок менее 5 лет частным организациям и индивидуальным предпринимателям выдавали лицензии в 53% случаев.

 

Рисунок 1. Структура выданных лицензий за период 2008, 2009 и 5 мес.2010г.г.

 

Общее количество отказов в выдаче лицензии в анализируемом периое времени составило 2 944 или 6,8%. Из них, отказов с нарушениями - 385 или 13% от общего количества отказов в выдаче лицензии. В 34 случаях решение о выдаче лицензии было принято с нарушением установленных законодательством Российской Федерации сроков (45 дней), и в том числе, в 6 случаях принятия решения об отказе в выдаче лицензии.

Среди отказов в выдаче лицензий (2 994) доля государственных и муниципальных учреждений составила 2/3 (1 874), доля частных организаций и индивидуальных предпринимателей — 1/3 (1 070).

Из 385 нарушений при отказе в выдаче лицензии в 78% (301) случаев нарушения совершались лицензирующими органами в отношении частных организаций и индивидуальных предпринимателей. Фактически 1/3 (301 из 1070) отказов частным организациям и индивидуальным предпринимателям сопровождалась нарушениями со стороны лицензирующих органов. В отношении государственных и муниципальных учреждений нарушения составили 4% (84 из 1874).

Нарушение срока (45 дней) принятия решения лицензирующими органами имело место в отношении частных организаций и индивидуальных предпринимателей в 61% случаев (17 из 28).

 

Рисунок 2. Количество отказов в выдаче лицензий, в том числе с нарушением

За рассматриваемый период в лицензирующие органы поступило 4494 заявлений на переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии в порядке статьи 11 Закона о лицензировании № 128-ФЗ, из которых по 4 222 были приняты положительные решения или в 93,9 % случаях. С нарушением, предусмотренных законодательством Российской Федерации сроков (10 дней), решения о переоформлении лицензии принимались в 35 случаях.

В подавляющем большинстве случаев вместо переоформления выдавались новые лицензии: 11 234 на новый срок, 4 270 на новое место, а 5753 на новый вид работ (услуг).

Процедура переоформления лицензии в связи с переездом на новое место или изменением работ (услуг) в составе медицинской деятельности не осуществлялась лицензирующими органами в течение 10 лет, включая анализируемый период.

Было выдано 11 234 лицензий на новый срок (с выездной проверкой, в течение 45 дней), было переоформлено на новый срок 4 222 лицензий (без выездной проверки, в течение 10 дней) или 27% от всех продленных лицензий.

Из 11 234 лицензий на новый срок государственным и муниципальным учреждениям лицензирующие органы продлевали срок путем выдачи новой лицензии в 35% (3 901) случаев, а частным организациям и индивидуальным предпринимателям в 65% (7 333) случаев, т.е. частные организации и индивидуальные предприниматели в 2 раза чаще подвергались необоснованным предлицензионным проверкам.

Из 4 222 переоформленных лицензий государственным и муниципальным учреждениям лицензирующие органы продлевали срок путем переоформления лицензии в 66% (2 787) случаев, а частным организациям и индивидуальным предпринимателям в 34% (1 435) случаев, т.е. в 2 раза реже использовалась процедура переоформления.

Таким образом, продление срока действия лицензии в отношение государственных и муниципальных учреждений осуществлялось путем переоформления в 42% случаев, а частным организациям и индивидуальным предпринимателям в 16% случаев, т.е. в 2,6 раза реже. В остальных случаях оформлялась новая лицензия.

За период 2008 год 5 месяцев 2010 года поступило 6 123 жалоб пациентов на лицензиатов, проведено 4 260 внеплановых проверок лицензиатов по жалобам, по результатам которых к административной ответственности привлечено 1 815 лицензиатов.

Общее количество жалоб пациентов за указанный период составило 7448 обращений в лицензирующие органы.

Доля проверок по жалобам граждан (4 260) в общем объеме предлицензионных (43 206) и внеплановых (4260) проверок составила 9%. 3 188 жалобы (43% всех жалоб) не сопровождались проверкой. При этом в анализируемый период имели место избыточные предлицензионные проверки (не менее 23 749 проверок).

К административной ответственности было привлечено 1815 лицензиатов, что составило 3,8% от выездных проверок (предлицензионных и внеплановых).

Из 7448 обращений граждан в лицензирующие органы на государственные и муниципальные медицинские учреждения поступило 6234 жалобы, на частные организации и индивидуальных предпринимателей поступило 1 214 жалоб, в 5 раз меньше.

Государственные и муниципальные медицинские учреждения подвергались проверкам по жалобам в 54% (3 394) случаев, были привлечены к административной ответственности в 22% (1 360) случаев. Частные организации и индивидуальные предприниматели подвергались проверкам по жалобам в 71% (866) случаев, были привлечены к административной ответственности в 37% (455) случаев.

В таблице 1 приведена динамика показателей по годам (поскольку в анализируемый период попало 5 месяцев 2010 г., то приведены среднемесячные показатели).

 

Таблица 1.
Среднемесячное значение годы
показатель 2008 2009 2010
жалобы пациентов 175 266 432
7b проверки по жалобам 95 156 249
7c привлечение к ответственности 50 67 83
  рост числа жалоб, 7а/7а 2008   52% 147%
  доля проверенных жалоб 7b/7a 54% 59% 58%
  результативность проверок 7c/7b 53% 43% 33%

В анализируемом периоде наблюдается значительный рост числа жалоб граждан, что свидетельствует о неудовлетворенности населения медицинскими услугами. Количество внеплановых проверок пропорционально увеличивалось, сохраняя долю проверенных жалоб. Однако рост количества проверок привел к снижению их результативности, выраженной в доле привлечения лицензиатов к ответственности по итогам проверок.

В настоящее время функционирует около 40 000 субъектов частной медицинской деятельности и около 25 000 государственных и муниципальных медицинских учреждений, поэтому количество впервые выданных лицензий (19 457) значительно завышено. Это связано с передачей функций лицензирования частных и муниципальных медицинских организаций с 2008 г. в субъекты РФ, при этом передача функций не сопровождалась передачей лицензионных дел. Таким образом, более 80% (80% экспертная оценка, по данным собранной статистики более 50%) лицензий за анализируемый период фактически было выдано повторно субъектам, имеющим лицензию — лицензиатам: на новый срок, новое место, новые виды работ (услуг).

Рисунок 3. Среднемесячная динамика жалоб наслеения и результативность проверок

Выдача новой лицензии занимает 45 дней и сопровождается проверкой с выездом на место, таким образом от 23 749 (43 206 — 19 457) до 34 564 (~80% новых лицензий экспертная оценка) выездных предлицензионных проверок не обоснованы, повлекли значительные расходы бюджета и рост административных барьеров от 2-х до 4-х раз.

Таким образом, лицензирующие органы не справляются со своей основной задачей — защитой интересов граждан, не все жалобы пациентов охвачены проверками. Количество жалоб граждан неуклонно возрастает, вместе с тем результативность проверок снижается.

При этом значительно и необоснованно увеличено бремя предлицензионных проверок лицензиатов, что приводит к возникновению административных барьеров, сокращению конкуренции и неэффективному расходованию средств бюджетов, выделяемых на осуществление лицензионного надзора и контроля.

Таким образом, деятельность лицензирующих органов направлена преимущественно на проверку условий и возможности осуществления деятельности. В тоже время проверка конкретных результатов деятельности лицензиатов, в том числе по жалобам граждан, на предмет их соответствия лицензионным требованиям и условиям проводится не в полном объеме.

Данный вывод справедлив и для плановых проверок деятельности лиценизатов. Например, в Москве при наличии нескольких тысяч лицензиатов в 2009 г. было запланировано 36 проверок, в 2010 г. — 119.

Такая диспропорция очевидно связана с характером полномочий лицензирующих органов. Предоставление новой лицензии осуществляется по усмотрению лицензирующих органов. В то время как привлечение к ответственности лицензиатов, в том числе приостановление действия лицензии, ее аннулирование осуществляется в судебном порядке и требует представления доказательств суду.

Одновременно, подводя итоги анализа практики лицензирования медицинской деятельности, необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что Президентом Российской Федерации подписан и опубликован в установленном законодательством порядке Федеральный закон Российской Федерации от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее Закон № 99-ФЗ, новый Закон). С 3 ноября 2011 г. (за исключением отдельных положений) новый Закон заменит действующий Закон о лицензировании № 128-ФЗ.

Следует отметить, что в новом Законе нашли отражение многие положения Методических рекомендаций, разработанных ФАС России, реализация которых призвана способствовать исключению административных барьеров в ходе прохождения процедуры лицензирования, соблюдению прав и законных интересов лицензиатов и соискателей лицензии.

Так, ФАС России восприняты крайне положительно следующие новые законодательные новации:

1. Единый бессрочный (неограниченный) срок действия лицензий согласно ч.4 ст. 9 Закона № 99-ФЗ и, что особенно важно, предполагает, что ранее выданные лицензии после вступления в силу нового Закона и по заявлению лицензиата станут бессрочными (ч.ч. 3, 4 ст. 22 нового Закона). Ранее предусматривалось, что лицензия по общему правилу действует в течение пяти лет (ст. 8 Закона № 128-ФЗ).

2. Уточнены основания переоформления лицензии (в ч.1 ст.18 нового Закона). Так, в соответствии с указанными нормами лицензия подлежит переоформлению в следующих случаях:

- изменение адресов мест осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем лицензируемого вида деятельности;

- изменение перечня выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности.

Таким образом, введение бессрочных лицензий уменьшит нагрузку на лицензирующие органы на 26%, сократив количество выездных проверок лицензиатов при продлении лицензии (11 234 из 43 206). ФАС России полагает, что высвободившиеся у лицензирующих органов ресурсы целесообразно использовать в первую очередь для проверки жалоб граждан и на плановые проверки лицензиатов.

Вместе с тем следует отметить, что новым законом предусмотрено при переоформлении лицензии проведение выездной проверки, что ранее не требовалось в случае изменения адресов мест осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем лицензируемого вида деятельности и (или) изменения перечня выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности, также увеличен срок принятия решения — 30 дней вместо 10 дней.

К сожалению ФАС России вынуждена констатировать, что данная норма может законсервировать сложившуюся практику, при которой 23% проверок (4 270 на новое место и 5 753 на новый вид работ (услуг) из 43 206) будет направлено на проверку возможности соблюдения лицензиатами лицензионных требований и условий вместо проверки деятельности (по жалобам, в плановом порядке).

В этом случае сохранится тенденция, связанная с ростом числа жалоб пациентов, снижением удовлетворенности населения качеством медицинских услуг и ростом административных барьеров, поскольку как показал анализ лицензирующие органы при проверке возможности соблюдения требований лицензиатами зачастую проверяют деятельность, превышая свои полномочия, подменяя тем самым механизм плановых проверок.

Отличительной особенностью плановых проверок является согласование сроков и предмета проверки, включая перечень запрашиваемых документов, с органами прокуратуры, что защищает интересы лицензиатов. В тоже время предлицензионные проверки не требуют согласования.

Поскольку законом предусмотрено, что в данном случае предмет проверки (перечень документов) будет определяться Положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, то ФАС России считает целесообразным при переоформлении лицензии в случае изменения адресов мест осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем лицензируемого вида деятельности и (или) изменения перечня выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности, закрепить в Положении о лицензировании медицинской деятельности проведение только документарной проверки (без выезда на место) с предоставлением следующих документов:

- заключения Роспотребнадзора на новое место (новые работы, услуги);

- в случае дополнения перечня работ, услуг также документов об образовании специалистов, необходимых для выполнения этих работ, услуг.

Данная мера позволит переместить акцент лицензионного надзора и контроля на проверку реальной деятельности лицензиатов, при поступлении жалоб, при проведении плановых проверок в качестве профилактических мероприятий, что безусловно повысит удовлетворенность населения качеством медицинских услуг (в известных пределах, зависящих от органов лицензирования) и снизит административные барьеры. 

 

 

 

Мисюлин Сергей Сергеевич - кандидат медицинских наук, Исполнительный директор СРО Национальная Ассоциация медицинских организаций

Борисов Дмитрий Александрович - кандидат экономических наук, Председатель правления Национальной Ассоциации медицинских организаций, член Экспертного Совета ФАС по вопросам конкуренции в здравоохранении, Управляющий сетью центров косметологии "Реднор" (г.Москва)

Начальник Управления контроля социальной сферы и торговли Федеральной антимонопольной службы России. В Федеральной антимонопольной службе с 2005 года

Обсуждение

  1. Администратор

    В настоящий момент комментариев к данной статье нет.
    Вы можете добавить свой комментарий, который будет доступен на сайте после проверки

Оставьте комментарий

Необходимо авторизоваться, кнопка вверху справа