Саморегулирование в сфере оказания медицинских услуг

0

Статья С.В. Лазарева, напечатанная в журнале Главный врач: хозяйство и право, 2012г., №3, стр.21-25

САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ В СФЕРЕ ОКАЗАНИЯ МЕДИЦИНСКИХ УСЛУГ

В статье показан первый опыт создания саморегулируемой организации в сфере оказания медицинских услуг, причины и неизбежность процесса саморегулирования в здравоохранении, порядок и особенности формирования стандартов и правил саморегулирования

В настоящее время российское здравоохранение находится на переломном этапе. Несмотря на громадные финансовые средства, затрачиваемые министерством на реализацию различных проектов, пациенты в 70% остаются недовольны российской медициной.

Принятые законы о здравоохранении плохо работают, нормативно-правовые документы, регламентирующие оказание медицинских услуг, принимаются с запозданием, а иногда их просто нет. Государственный контроль и надзор в сфере оказания медицинских услуг в большинстве своём регламентируется фантазиями чиновников, а не потребностями общества.

Проводимые реформы по изменению статуса государственных ЛПУ, изменению системы финансирования учреждений и оплаты труда медицинских работников являются половинчатыми и не ведут к ожидаемым результатам. Государство повышает ответственность главных врачей за содержание ЛПУ вместо наделения ответственностью практикующих врачей за оказание медицинской помощи пациентам. Оплата труда врачей переводится в зависимость от оценки их труда главным врачом, а не от оценки пациентами. Перевод ЛПУ на одноканальное финансирование ставит учреждение в зависимость от притока пациентов и размеров штрафных санкций со стороны страховых компаний, что неизбежно приведёт к недофинансированию больниц и поликлиник, вынужденных содержать раздутый органами управления обязательный штат.

Самое главное – проводимые реформы не создают мотиваций к повышению качества и безопасности медицинских услуг у основного исполнителя – практикующего врача. Развитие отечественного здравоохранения в настоящее время идёт не по пути эволюции, а по пути деградации. Российское здравоохранение сегодня представляет собой смесь из социализма и капитализма в худшем варианте. Тотальный бездумный контроль, коррупция, непрофессионализм и безответственность – основные характеристики этого состояния. Деньги вкладываются в здания, оборудование, а не в человеческий капитал. Типично социалистический подход. На установленном оборудовании некому работать – нет профессионалов и стимулов к повышению профессионализма, в отремонтированных учреждениях остаётся прежнее отношение к пациентам – врач озлоблен, пациент агрессивен.

На этом фоне пациент и врач вообще существуют отдельно от реформ, управления и лозунгов. Они каким-то образом друг друга находят, договариваются, лечат, выздоравливают, и всё это происходит не благодаря, а вопреки усилиям государства. Так сложилось, что у нас существует две медицины – декларируемая государственная и реальная практическая.

 

Благодаря практической медицине пациенты и врачи выживают.

 

Вместо изменения самой системы, устранения системных ошибок, государство просто латает и штопает полусоциалистическую систему здравоохранения, не желая видеть своих ошибок.

 

В этих условиях чиновники всячески противодействуют развитию частной системы здравоохранения, устанавливая административные барьеры на рынке медицинских услуг. Сложившаяся система лицензирования медицинской деятельности, псевдорыночные платные услуги в государственных ЛПУ и социалистический тотальный карательный контроль препятствуют развитию медицинского бизнеса в России. Декларируемая поддержка государством малого предпринимательства остаётся только декларацией в условиях чиновнического произвола. Принятый новый закон о лицензировании и постановление правительства «О лицензировании медицинской деятельности» создают ещё большие барьеры предпринимателям, лишний раз доказывая несостоятельность политики государства в сфере здравоохранения.

 

В сложившейся обстановке неэффективности государственного регулирования всё чаще раздаются призывы к развитию саморегулирования в здравоохранении.

 

Профессиональные и предпринимательские сообщества в условиях саморегулирования приобретают возможность влиять на деятельность и решения государственного регулятора, наиболее адекватным образом выстраивать практику урегулирования требующих вмешательства вопросов. Тем самым, развитие саморегулирования создает предпосылки для комплексного решения двух взаимосвязанных задач: – формирования института квалифицированного системного оппонирования и механизма консультаций с организованными представителями интересов предпринимательского и профессионального сообщества, повышения прозрачности отношений государства и бизнеса; – сужения широкого поля для усмотрения чиновников и сокращения бюрократических барьеров, реального расширения диапазона управленческого воздействия и повышения его эффективности (1).

 

В настоящее время созданы предпосылки для формирования институтов саморегулирования не путем их прямого назначения в административном порядке, а за счет инициативных и ответственных действий наиболее активного слоя профессионалов и бизнесменов в здравоохранении. При наличии саморегулируемых организаций государство обращается уже не к обезличенному рынку или к наиболее крупным его представителям, а к наиболее компетентным и авторитетным, по мнению самого рынка, его участникам.

 

Медицинское профессиональное и предпринимательское сообщество стало проявлять интерес к развитию саморегулирования в отрасли с момента выхода Федерального закона № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (2).

 

Так вопрос о саморегулировании в сфере здравоохранения стал одним из центральных вопросов, обсуждавшихся на конференции «Реализация инвестиционных проектов в сфере здравоохранения: интеграция государства и бизнеса», Москва, 26-27 мая 2008 г.(3).

 

1 сентября 2009 года по инициативе руководителя Национального союза региональных объединений частной системы здравоохранения Сергея Мисюлина в Думе состоялось первоезаседание рабочей группы по рассмотрению возможности использования Федерального закона 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» в здравоохранении (4).

 

В апреле 2010 года была создана «Национальная Медицинская Палата» (НМП), которая объявила своей основной целью объединение всего профессионального медицинского сообщества России на принципах саморегулирования для совершенствования системы охраны здоровья населения России (5).

 

Однако, развёрнутая НМП широкомасштабная компания по агитации в печати, на радио и телевидение до настоящего времени не дала практических результатов по созданию саморегулируемой организации по профессиональному типу в здравоохранении.

 

Основными причинами этого являются: - отсутствие стройного теоретического обоснования своей деятельности с учётом российской системы здравоохранения; - отсутствие единства предлагаемой саморегулируемой среды объединяемых в НПМ сообществ; - непонимание и неприятие разницы между терминами «самоуправление» и «саморегулирование»; - придание излишней политизированности своей деятельности и активное использование в своей деятельности административных рычагов.

 

В результате за два года своего существования НМП не только не приблизилась к задекларированной цели, но постепенно уходит в сторону от истинного объединения профессионалов в медицине. На «круглом столе», проводимом 8 сентября 2011 года Комитетом по охране здоровья на тему: «Разграничение полномочий в здравоохранении. Профессиональные медицинские ассоциации (палаты). Саморегулируемые организации в здравоохранении», лидер НМП Леонид Рошаль вообще заявил, что Россия пока не готова к введению саморегулирования в здравоохранении (6).

 

Однако, в этот период без громких лозунгов и телевидения были созданы и зарегистрированы в установленном законодательством порядке саморегулируемые организации по предпринимательскому типу фармацевтов и производителей медицинской техники (7).

 

И, наконец, 24 января 2012 года, благодаря последовательной работе, проводимой Национальным союзом региональных объединений частной системы здравоохранения, Росреестром зарегистрирована первая саморегулируемая организация по предпринимательскому типу в сфере оказания медицинских услуг – НП «Объединение частных медицинских клиник и центров». О создании первой СРО в сфере оказания медицинских услуг было объявлено на I-ом Национальном Конгрессе частных медицинских организаций, проходившем в Москве 31 января-1 февраля 2012 года и собравшем более 200 представителей медицинского бизнеса (8).

 

В настоящее время подготовлены документы нескольких объединений предпринимателей для регистрации в качестве саморегулируемых организаций.
Тем самым процесс саморегулирования в здравоохранении запущен и постепенно станет набирать силу.

Однако существующие на этом пути проблемы не позволяют в полной мере развернуть деятельность по консолидации предпринимательского сообщества на пути саморегулирования в сфере оказания медицинских услуг.

 

Анализ публикаций в прессе показывает, что далеко не все авторы понимают сущность саморегулирования в здравоохранении. Лидеры общественных объединений в своих выступлениях зачастую дезориентируют предпринимателей, что не только не способствует развитию идеи саморегулирования, но зачастую вредит самой идее.

 

При определении целей саморегулирования в сфере оказания медицинских услуг авторы, как правило, на первое место ставят защиту «профессиональных интересов юридических и физических лиц – членов организации, осуществляющих медицинскую деятельность»(9).

 

На самом деле, в первую очередь, целью создания саморегулируемых организаций является защита публичных интересов. СРО создаётся для повышения качества и безопасности оказываемых услуг и недопущения на рынок медицинских услуг недобросовестных предпринимателей. Защита самих предпринимателей создаётся системой стандартов и правил и в этом случае они защищены своей добросовестной работой.

 

СРО создаётся для защиты пациентов от услуг ненадлежащего качества.

 

Согласно сложившейся практике, саморегулируемые организации принято подразделять на саморегулируемые организации с добровольным членством и саморегулируемые организации с обязательным членством. При этом необходимо учитывать, что единственным принципиальным отличием, которое существует у таких организаций, являются правовые последствия, которые возникают в связи с вступлением в состав саморегулируемой организации и исключением из ее состава. В ситуации, когда членство в саморегулируемой организации является обязательным условием, т.е., предписано законом, членство в такой организации является формой предоставления специальной правоспособности (1).

 

СРО с добровольным участием не выдаёт допуск к работе, как это сделано строителями, но перед вступлением обязательно проводится медицинский аудит на предмет определения соответствия организации или индивидуального предпринимателями требованиям законодательства и нормативно-правовых документов в регулируемой сфере. Это позволяет уже на начальном этапе устранить имеющие недостатки в деятельности принимаемой организации, потому что зачастую эти недостатки связаны не с тем, что кто-то не хочет правильно работать по закону, а с тем, что эти законы иногда не знают или неправильно понимают.

 

Стремительно меняющееся законодательство и нормативно-правовое регулирование в сфере здравоохранения не позволяет предпринимателям грамотно отслеживать эти изменения, а специалистов, к которым можно обратиться за консультациями по правовым вопросам в здравоохранении, мало. Поэтому при проведении медицинского аудита на начальной этапе достигаются две цели – приведение деятельности организации в соответствие с существующими требованиями и достижение определённого уровня правовой грамотности их руководителей.

 

В последующем уровень правовой грамотности поддерживается путём проведения семинаров и регулярного выпуска информационных бюллетеней в СРО по вопросам нормативно-правового регулирования в здравоохранении.

 

Заблуждением является то, что государство должно обязательно передать какие-то свои полномочия СРО.

 

Так, например, на первой всероссийской конференции, посвященной саморегулированию профессиональной медицинской деятельности, директор ООО «Стратегия» Марина Дмитриенко отметила - «Саморегулирование в здравоохранении России будет только тогда возможно, когда государство реально передаст часть полномочий профессиональному сообществу, Тогда оно сможет избавляться от „плохих врачей“, сможет реально предпринимать шаги, чтобы охранять себя от подобных медиков»(9).

 

Во-первых, как было сказано ранее, специальной правовой способностью наделяются СРО с обязательным участием, а не добровольным.

 

Во-вторых, чтобы получить какие-либо полномочия, необходимо предварительно доказать свою состоятельность на деле.

 

Власть не может передать лицензирование медицинской деятельности СРО, оно может только отменить его. Но для этого власть должна быть уверена, что на рынок медицинских услуг не будут допущены недобросовестные участники. А для этого необходимо, чтобы уже сформированная и работоспособная система саморегулирования в сфере оказания медицинских услуг доказала свою состоятельность и способность нести ответственность за участников рынка.

 

СРО с добровольным участием не выдаёт разрешения на работу – СРО даёт возможность нормально работать.

 

Национальная медицинская палата выступает за передачу ей полномочий по сертификации и аттестации медицинских специалистов. А в чём изменится при этом процесс? Одних профессоров экзаменаторов заменят на других, но эти ведь профессора преподают в учреждениях, подведомственных министерству.

 

Власть, получая деньги за сертификационные экзамены, должна просто отдать этот источник дохода НМП? А это очень большие деньги. В чём конкретно при этом выигрывает пациент, которому сертифицированные по-новому врачи будут оказывать услуги? Другое дело, что НМП выступает за новую систему непрерывного последипломного образования. Так кто мешает организовать эту систему? Даже в виде пилотного проекта, как любит говорить их лидер. Для этого много не нужно. Всего лишь объединить группу практикующих врачей, организовать конференции, семинары, набрать опыт и доказать состоятельность этой идеи. И всё это параллельно существующей системе сертификации (которая, как они считают, ничего не даёт).

 

Процесс передачи полномочий приведёт к тому же бюрократизму, как и в строительстве. Мы ещё не научились жить и руководить по-новому в условиях саморегулирования. Поэтому передача полномочий будет означать просто замену одних чиновников от государства на других чиновников от саморегулирования, что, собственно говоря, и произошло в строительной отрасли. Вначале необходимо поменять мышление людей, а затем уже и систему. Вначале необходимо создать и воспитать выборных руководителей саморегулирования, способных подчиняться общему собранию, а не собственным амбициям. До людей должно дойти осознание собственного участия в процессе саморегулирования. Здесь руководителей не назначают, а выбирают, а избранных руководителей меняют с периодичностью, установленной уставом организации.

 

Неоднозначно трактуют инициаторы саморегулирования в здравоохранении вопросы стандартов и правил предпринимательской и профессиональной деятельности. В заблуждение их вводит факт написания министерством стандартов оказания медицинской помощи. Слово стандарт стало для всех магическим по этой причине, так как возможность существования других стандартов они не понимают.

 

Во-первых, различие между стандартами и правилами СРО заключается в том, что правила регулируют взаимоотношения между членами саморегулируемой организации, а стандарты – между исполнителями услуг (члены СРО) и потребителями этих услуг.

 

Во-вторых, необходимо различать предпринимательские и профессиональные стандарты в отрасли. По сути своей стандарты предпринимательской деятельности – это фактически стандарты профессиональной деятельности бизнес-руководителей медицинских организаций, потому что в этих стандартах прописывается порядок организации медицинского бизнеса, своеобразный алгоритм деятельности. Но это всё-таки стандарты бизнеса. А профессиональные стандарты в здравоохранении регламентируют деятельность медицинских работников, как носителей профессии в медицине. Но эти стандарты не касаются объемов деятельности, предусмотренных разработанными министерством стандартами медицинской помощи, а касаются непосредственной деятельности врачей и среднего медицинского персонала по оказанию медицинских услуг пациентам.

 

Потребность в развитии института саморегулирования в здравоохранении возникает в связи с недостаточной адекватностью современным условиям существующей нормативно-правовой базы.

 

Нормативно-правовая база в здравоохранении разработана без учета реалий оказания медицинских услуг в частной медицине. Например, требования о наличии разного рода комиссий в медицинской организации неприменимы для индивидуального предпринимателя, но это не останавливает проверяющих в ходе государственного контроля и надзора при выписывании административного штрафа.

 

Минздравсоцразцития постоянно запаздывает в разработке нормативно-правовой базы, регламентирующей оказание медицинской помощи, кроме того происходят постоянные изменения то в одну, то в другую сторону, как например создание порядков и стандартов оказания медицинской помощи. Уже принятые документы подвергаются постоянной переработке, что говорит об их некачественной подготовке.

 

Частной медицине не остается ничего, кроме как объединяться в саморегулируемые организации и самостоятельно создавать свою нормативно-правовую базу в виде стандартов и правил, направленную на безопасность пациентов, а не на создание очередных административных барьеров.

 

Однако при написании нормативных документов СРО существуют и проблемы.

 

Для разработки стандартов и правил предпринимательской деятельности необходимо привлекать специалистов, профессионально владеющих тематикой вопроса. Не факт, что такие профессионалы имеются среди объединившихся предпринимателей.

 

Обычно для разработки стандартов и правил создаются рабочие группы и комитеты, в которых участвуют разные по квалификации люди, которые к тому же всегда заняты в своём бизнесе. Не существует и гарантии, что в обсуждении подготовленных документов примут участие именно заинтересованные и компетентные люди, способные влиять на качество принимаемых нормативов. При этом недостаточно объявить участие всех желающих в работе группы, необходимо организовать процедуру учёта мнений всех заинтересованных лиц, анализ и систематизацию предложений, сочетаемость их с требованиями законодательства.

 

Сейчас разработка стандартов, как правило, происходит в форме обсуждения с привлечением специалистов «на общественных началах», которые, естественно, не несут ответственности за результаты работы, так как они не являются членом СРО и им в будущем не придётся работать по тем документам, которые они разрабатывают. В бюджете СРО должно быть предусмотрено выделение ресурсов на разработку стандартов и правил силами штатных работников и привлечения оплачиваемых внешних экспертов, что подразумевало бы под собой соблюдение жестких сроков и высокое качество разработки. Поэтому соблюдение качества принимаемых стандартов является одним их основных вопросов процесса саморегулирования.

 

В то же время, технический документ, которым является стандарт, не может приниматься простым голосованием или постановкой виз участников СРО. Предварительно он должен быть разработан специалистом с соблюдением определённой архитектуры стандарта, преемственности терминологии, с приложением обоснованных ссылок на то или иное требование законодательства. Обсуждение в рабочих группах должно носить характер «мозгового штурма» для генерации новых идей, промежуточного просмотра готовящегося документа, а не технической работы для подготовки больших текстов.

 

Отличительными чертами стандартов и правил саморегулирования являются оперативность, компетентность и профессионализм. Оперативное изменение нормативно-правовой базы с учетом развития медицинской науки и рынка медицинских услуг способствует развитию медицины. Бизнесмены более компетентны в предпринимательских стандартах частной медицины, чем чиновники, устанавливающие свои правила игры на рынке медицинских услуг.

 

Основная «болезнь» государственного здравоохранения – это социалистические методы руководства в капиталистическом строе. Отсутствие ориентациина пациента, финансирование ЛПУ через министерство, а не врача через пациента, отсутствие как таковой ответственности врача перед пациентом, бюрократизм и коррупция – всё это порождено несоответствием существующих методов государственного регулирования.

 

Саморегулирование по предпринимательскому типу позволяет устранить эти противоречия, создавая пациент-ориентированную модель здравоохранения.

 

Предприниматели полностью зависят от пациента и его денег, поэтому вся их деятельность направлена на удовлетворение запросов и нужд пациента, а не на расходование и освоение бюджетных средств.

 

При развитии саморегулирования в сфере оказания медицинских услуг значительно уменьшаются административные барьеры и коррупция.

 

Государство заинтересовано в медицинских услугах надлежащего качества, в то время как, чиновники заинтересованы только в собственных материальных благах, поэтому устранение прослойки чиновников между производителями медицинских услуг и потребителями-пациентами пойдет во благо медицине и бизнесмену. Врачу и пациенту не нужны посредники. Они должны сами решать все вопросы и, если на рынке появляется недоброкачественный производитель медицинских услуг, то проблемы эти должны решать те, кто заинтересован в развитии данного рынка, а не чиновники, интересы которых далеки от рынка и пациента.

 

Предприниматели объединяются в саморегулируемые организации для того, чтобы жить по законам рынка, а не по нормам и понятиям бюрократической административной системы, в которой даже принимаемые ею законы не выполняются. Создание СРО – это индикатор готовности медицинского бизнеса нести ответственность за предоставляемые услуги.

Использованные источники:

1. Доклад Минэкономразвития России «Об итогах анализа практики применения законодательства Российской Федерации о саморегулируемых организациях в отдельных сферах и отраслях экономической деятельности», Москва, 2010. http://www.economy.gov.ru/minec/about/structure/depcorp/doc20110117_03

2. Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях»

3. КураковаН.Г. Саморегулирование в сфере здравоохранения //Менеджер здравоохранения. - 2008, - № 8

4. Тихомиров А.В. Оформление института медицинского предпринимательства // Главный врач: хозяйство и право. – 2009. - №5. – с. 5-12

5. Цели и задачи НП «Национальная Медицинская Палата» http://www.nacmedpalata.ru/?action=show&id=6

6. Вестник 83-ФЗ - http://fz-83.ru/новости/120920118-сентября-состоялся-круглый-стол

7. НП СРО «Стандарты фармацевтического рынка» http://www.npsfr.ru/

8. Национальный Союз Региональных Объединений частной системы здравоохранения - http://privatmed.ru/

9. «Здравоохранение – Рошаль хочет казнить или миловать» - http://www.urs-rf.ru/news/193.html

Обсуждение

  1. Администратор

    В настоящий момент комментариев к данной статье нет.
    Вы можете добавить свой комментарий, который будет доступен на сайте после проверки

Оставьте комментарий