Перспективы добровольного саморегулирования в области частного здравоохранения exclusive

Автор П.В.Дубонос, юрист, подготовил и обосновал изменения в закон о Рекламе, разрешающие рекламу медицинских услуг, вступившие в силу в июле 2014

Автор Павел Вительевич Дубонос, юрист, директор экспертного департамента Фонда Рыночных Исследований, соавтор Практики саморегулирования в сфере оказания медицинских услуг, принимал участие в разработке Закона о саморегулируемых организациях

Обеспечение здоровья нации посредством создания современной системы профилактики заболеваний и оказания качественной медицинской помощи, является одним из важнейших условий стабилизации настроений в обществе. В тоже время, состояние современной российской медицины характеризуется рядом имеющихся проблем, решение которых возможно в среднесрочной перспективе.
Медицина является одной из наиболее динамично развивающихся отраслей науки, в тоже время само медицинское сообщество является крайне консервативной и закрытой системой. Следствием этого является проблема вовлечения каждого члена медицинского сообщества в единое информационное пространство знаний как о самой медицинской науке, так и в сферу современных подходов регулирования отрасли. Решение этих проблем является одной из магистральных задач профессионального сообщества, а основным инструментом их решения могут стать инструменты саморегулирования.
Основным легитимным инструментом саморегулирования, который используется профессиональным сообществом в настоящее время, являются саморегулируемые организации (СРО). При этом необходимо понимать, что этот инструмент основной, но далеко не единственный. К сожалению, все дискуссии вокруг темы, связанной с использованием саморегулирования в любой отрасли, рано или поздно скатываются к банальной развилке – обязательность или добровольность. При этом, почему-то и в экспертной среде и у представителей государственной власти, существует устойчивое заблуждение, что все вопросы делегирования СРО каких-либо государственных полномочий напрямую связано с введением обязательного членства в СРО. Данный подход не учитывает следующие обстоятельства: во-первых, в подавляющем количестве случаев это уводит дискуссию в строну длинного и, зачастую, неконструктивного спора о том «кто главный», во-вторых, решение задачи по наполнению СРО «регулятивными смыслами» возможно путем использования иных моделей. Обращаем внимание на то, что введение обязательного членства, где бы то ни было, это предмет специального решения государства, связанного в первую очередь с изменением системы допуска на рынок, все остальные смысловые составляющие полномочий СРО в этом случае носят скорее факультативный характер.
Следует обратить внимание на то, что в подавляющем числе случаев инициатором появления сколь-нибудь широкого распространения как обязательного, так и добровольного саморегулирования в той или иной сфере экономики являлось государство, даже тогда, когда саморегулируемые организации образовывались на базе устоявшихся профессиональных сообществ или бизнес-ассоциаций. Это свидетельствует в первую очередь о том, что недостаточным образом реализуется один из основных принципов, установленных базовым федеральным законом о СРО, который презюмирует, что под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, осуществляемая субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности. В этом смысле практика создания СРО в сфере частной медицины, учитывая его масштабы, является скорее примером исключением со знаком плюс. При этом можно констатировать, что в тех случаях, когда применение институтов саморегулирования осуществлялось действительно в результате инициативной и самостоятельной деятельности, участники таких процессов рассматривают создание СРО в большей степени как элемент коллективного брендирования и следование определенному тренду, а не как форму эффективного регулирования своей деятельности. В сферах, где СРО вводилось как обязательный элемент регулирования, подавляющее количество участников рынка расценивали введение подобных норм, скорее как дополнительное обременение, а не как возможность участия в нормировании своей деятельности. Подобное отношение предпринимательских и профессиональных сообществ к механизмам саморегулирования, судя по всему, является следствием общих патерналистских настроений в российском обществе.
Учитывая сложившуюся ситуацию с саморегулированием, основным трендом в головах экспертов и профессионалов в сфере частной медицины должна стать скорее не задача введения обязательного членства в отрасли, а обязательного присутствия СРО в отрасли, как центра формирования компетенций по широкому кругу вопросов.
В современном мире основной «валютой» является даже не доллар США, основной валютой является влияние, а степень влияния во многом обеспечивается тем интеллектуальным потенциалом, которым обладает субъекты отношений. СРО, как субъекты отношений, должны предложить государству такую модель регулирования в отрасли, непринятие которой может быть расценено исключительно как действие во вред самому государству и обществу. При этом необходимо учитывать, что саморегулирование вовсе не означает полную свободу от государства. Саморегулирование это всего лишь одна из форм публично-правового типа регулирования, которая - в силу взаимодействия частно-правовых и публично-правовых интересов - предполагает сочетание частно-правовых и публично-правовых элементов. В нашем понимании саморегулируемая организация - это инструмент государственного регулирования, максимально прозрачно и жестко структурированный законом, с четко прописанным функционалом и единым набором квалифицирующих требований.
Таким образом, параллельно органам государственной власти формируются вспомогательные структуры, которые выполняют схожие функции, но не дублируют государство, а постепенно замещают и, в силу механизмов их реализации предполагается, будут более эффективными на следующем этапе развития. Тем самым, развитие саморегулирования в отрасли создает предпосылки для комплексного решения двух взаимосвязанных задач:
- формирования института квалифицированного системного оппонирования и механизма консультаций с организованными представителями интересов предпринимательского и профессионального сообщества, повышения прозрачности отношений государства и бизнеса;
- сужения широкого поля для усмотрения чиновников и сокращения бюрократических барьеров, реального расширения диапазона управленческого воздействия и повышения его эффективности.
Возвращаясь к теме использования инструментов саморегулирования в области частной медицины, хотелось бы чуть подробнее остановиться на актуальных разработках Национального союза региональных объединений частной системы здравоохранения (Союз). В настоящее время эксперты Союза, в том числе, занимаются разработкой предложений по изменениям в Положение о государственном контроле качества и безопасности медицинской деятельности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2012 г. № 1152.
Предлагается модель участия СРО в процедурах осуществления государственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности, которая предполагает:
1) государственную регистрацию (аккредитацию) системы стандартов СРО в области контроля качества и безопасности медицинской деятельности, а также контроля СРО за соблюдением ее членами таких стандартов;
2) вывод из под прямого государственного контроля членов тех СРО, которые прошли процедуру государственной регистрации (аккредитации) системы стандартов.
Таким образом, саморегулируемые организации, которые смогли подтвердить способность эффективного осуществления контрольных функций в области контроля качества и безопасности медицинской деятельности, получают возможность заместить часть государственных полномочий в отношении своих членов. При этом, как уже указывалось ранее, это не связано с введением обязательного членства, но серьезно повышает значение роли СРО.