Семь веских причин для объединения Росздравнадзора и Роспотребнадзора

Объединение Росздравнадзора и Роспотребнадзора в связи с дублированием полномочий в условиях сокращения государственных расходов

Объединение Росздравнадзора и Роспотребнадзора в связи с дублированием полномочий в условиях сокращения государственных расходов

Авторы: Мисюлин Сергей Сергеевич, к.м.н., Борисов Дмитрий Александрович, к.э.н.

В связи с неблагоприятной экономической конъюнктурой на внешних рынках, в первую очередь в сфере энергетики, а также ограничениями со стороны западных партнеров в сфере финансов правительство вынуждено сокращать бюджетные расходы.

С другой стороны, в качестве основной меры стимулирования экономики правительство рассматривает снижение давления на малый и средний бизнес и стимулирование внутренних инвестиций, поскольку внешние источники роста в настоящее время сильно ограничены.

Таким образом, тема объединения Росздравнадзора и Роспотребнадзора в связи с дублированием полномочий в условиях сокращения государственных расходов является весьма актуальной.

"Тема оптимизации надзорных органов обсуждается в течение последних двух лет. Речь идет о передаче функций Росздравнадзора Роспотребнадзору", - сообщила вице-премьер Ольга Голодец журналистам РИА Новости.

Как известно, активную роль в административной реформе играет Федеральная антимонопольная служба. В докладе службы о проблемах государственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности, подготовленном в 2015 году, был сделан вывод, следующий ниже.

Результаты проведенной проверки и анализ полученной информации указывают на то, что в Российской Федерации отсутствует целостная модель надзора за качеством и безопасностью медицинской деятельности. Разные части надзора раздроблены между Росздравнадзором, Роспотребнадзором, ФФОМС, органами управления здравоохранением субъектов Российской Федерации и другими ведомствами. Совпадающий предмет надзора может приводить к дублированию проверочных мероприятий и к необоснованному административному давлению на медицинские организации.

Например, ФАС России выявлено, что за нарушение порядков оказания медицинской помощи и осуществления внутреннего контроля качества и безопасности медицинской деятельности медицинские организации привлекаются к административной ответственности Росздравнадзором и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, за нарушение требований доведения до сведения потребителей необходимой информации о деятельности медицинской организации - медицинские организации привлекаются к административной ответственности Росздравнадзором, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Роспотребнадзором. При этом в зависимости от того, какой из государственных органов проводит проверку, одно и то же нарушение может быть квалифицировано по разным статьям КоАП.

По информации, предоставленной руководителем Росздравнадзора Михаилом Мурашко в 2014 году служба провела 17 778 проверок, было установлено, что 47% проверенных хозяйствующих субъектов нарушают законодательство РФ, то есть каждая вторая организация. По результатам 3262 проверок возбуждены дела об административных правонарушениях. В судебном порядке назначено административных штрафов на сумму более 73 млн руб. - в 1,6 раза больше, чем в 2013 году. По результатам контрольных мероприятий за I квартал 2015 года назначено административных штрафов на сумму около 30 млн руб. - это 40% от годовой суммы за 2014 год.

Из года в год Росздравнадзор заявляет о выявлении все большего количества нарушений, что, по его мнению, свидетельствует о росте эффективности надзора. Но с другой стороны, получается, что система не становится лучше, а давление на бизнес лишь многократно усиливается. По словам господина Мурашко, по результатам 3262 проверок возбуждены дела об административных правонарушениях, что составляет 18% от общего количества проверок в 2014 году, которое составило 17 778 проверок. При этом он утверждает, что 47% проверенных хозяйствующих субъектов нарушают законодательство РФ.

Интересно сопоставить результаты деятельности Росздравнадзора с аналогичными показателями лицензирующих органов субъектов РФ. Как следует из аналитической записки, подготовленной ФАС в 2011 г., по итогам оценки сложившийся практики лицензирования медицинской деятельности в РФ, результативность проверок по жалобам граждан (т.е. привлечение к административной ответственности в результате проверок) снижается: по результатам проверок к ответственности привлекались медицинские организации в 2008 г. в 53% случаев, в 2009 г. - 43%, в 2010 г. - 33%. Тем не менее эти цифры выше 18%, заявленных Росздравнадзором.

Вместе с тем вызывает закономерное сомнение тезис М.Мурашко о связи между ростом выявленных нарушений и эффективностью надзора. Тем более вызывает сомнение обоснованность ответа Мурашко на прямой вопрос корреспондента о неэффективности надзора, выявляющего из года в год все больше нарушений. Руководитель Росздравнадзора заявил, что "говорить, что система не становится лучше нельзя. Все объективные данные свидетельствуют об обратном. Сегодня мы имеем рекордные значения по таким показателям, как продолжительность жизни, материнская и младенческая смертность. С 2012 года существенно увеличилась доступность высокотехнологичной медпомощи". Господин Мурашко лишь забыл упомянуть какова роль Росздравнадзора в достижении данных показателей.

На наш взгляд, вопрос об эффективности надзорной деятельности не столь однозначен. Так в аналитической записке ФАС от 2011 г., основанной на результатах полномасштабного исследования, проведенного с привлечением территориальных управлений, приводятся данные о количестве жалоб граждан на медицинские организации, которое неуклонно возрастало в 2008 - 2010 гг. На фоне роста количества проверок и снижения их результативности в 2009 г. рост жалоб составил 52%, рост количества проверок - 64%, результативность проверок - 43%; в 2010 г. рост жалоб составил 147%, рост количества проверок - 162%, результативность проверок - 33%.

Мы считаем, что в настоящее время значительные усилия Росздравнадзора направлены на формирование нормативной базы Минздравом, необходимой для сокращение разрыва между "нарушениями", выявляемыми Росздравнадзором (47% случаев от количества проверок), и возбужденными делами об административных правонарушениях (18% случаев).

В качестве примера, иллюстрирующего пагубность подчиненного положения Росздравнадзора в отношении Минздрава, рассмотрим ситуацию, сложившуюся с приказом Минздрава №121н. Росздравнадзор письмом от 20 мая 2013 г. № 16и-490/13 потребовал оформлять лицензии в соответствии с приказом Минздрава №121н. Однако, данный приказ не содержит лицензионных требований, там лишь изменена классификация видов медицинской помощи, подчеркнем - видов помощи, а не видов работ (услуг). При этом виды работ (услуг) установлены постановлением Правительства РФ от 16.04.2012 №291. Именно виды работ (услуг) должны указываться в приложении к лицензии, что установлено постановлением Правительства РФ от 6.10.2011 г. № 826. Несмотря на это, страховые компании в системе ОМС стали отказывать лечебно-профилактическим учреждениям в оплате услуг, оказанных застрахованным гражданам, в связи "с несоответствием оформленной лицензии, требованиям действующего законодательства".

Наличие тесной связки между Минздравом и Росздравнадзором прослеживается в ситуации со стандартами оснащения клиник. Федеральная антимонопольная служба сообщила газете «Известия», что в ведомство поступают жалобы от медучреждений из разных регионов России. Клиники подозревают Минздрав в лоббировании интересов конкретных производителей и приводят примеры, когда требуемый аппарат производится только одной компанией и не имеет аналогов на рынке.

С другой стороны в докладе ФАС от 2015 года приводится статистика по проверкам Росздравнадзора. В 2013 году, проверяя соблюдение требований к оснащению, он выявил нарушения в 33% клиник. В первом полугодии 2014 года эти нарушения были выявлены в 20% проверенных клиник. «Такое существенное количество выявляемых нарушений стандартов оснащения в стране может свидетельствовать либо о дефиците бюджетных средств на закупку всего оборудования, требуемого утвержденными Минздравом России порядками оказания медицинской помощи, либо о том, что у значительного числа медицинских организаций для объема оказываемых ими услуг отсутствует необходимость закупки всего предусмотренного стандартами оснащения оборудования», - говорится в докладе.

Таким образом, наличие подобных формальных критериев помогает проверяющим повышать "результативность" надзора, как они его понимают. Однако, когда Росздравнадзор заявляет, что каждая вторая медицинская организация нарушает законодательство РФ, невольно задаешься вопросом, может надо что-то в "консерватории поправить".

Очевидный контраст, с точки зрения понимания эффективности надзора, составляет деятельность Роспотребназора под руководством Анны Поповой. Со слов вице-премьера Ольги Голодец в правительстве внимательно следят за тем, чтобы количество проверок сокращалось и чтобы контроль велся только по самым принципиальным моментам. По ее данным, Роспотребнадзор за последние три года количество проверок сократил в восемь раз. "Мы очень внимательно относимся к теме исполнения контрольных функций", - подчеркнула Голодец.

В настоящее время Росздравнадзор повторяет путь Роспотребнадзора при его прежнем руководителе Геннадии Онищенко. В период деятельности последнего эксперты неоднократно указывали, что санитарные нормы часто носят формальный характер и научно необоснованны. Вопиющим примером такого подхода служат показатели площади медицинских кабинетов, которые перекочевали из строительных норм в санитарные. При этом науке достоверно не известно, как площадь кабинета связана с качеством или безопасностью медицинских услуг.

Отвечая на вопрос журналистов, что Ольга Голодец думает о перераспределении функций Росздравнадзора и Роспотребнадзора, вице-премьер отметила, что "здесь есть рациональное зерно".

Попробуем разобраться о чем идет речь. Во-первых, содержание Росздравнадзора обходится в несколько десятков миллиардов рублей в год. При этом ведомство жалуется на нехватку сотрудников.

Во-вторых, значительные субвенции выделяются регионам из федерального бюджета для осуществления лицензирования медицинской деятельности.

В-третьих, в настоящее время для выдачи лицензии необходимо оформить заключение Роспотребнадзора. То есть, выдача заключения в течение 60 дней предшествует оформлению лицензии в течение 45 дней.

В-четвертых, каждое из двух ведомств проводит проверки медицинских организаций отдельно друг от друга, проверяя по-сути одни и те же документы.

В-пятых, Роспортребнадзор не зависит от Минздрава, что исключает конфликт интересов при проверке подведомственных Минздраву лечебных учреждений.

В-шестых, функции Росздравнадзора, Роспотребнадзора и органов управления здравоохранением субъектов РФ нередко дублируют друг друга.

В-седьмых, первоначально при создании Росздравнадзора в 2008 году этой службе была передана функция лицензирования и лишь отсутствие достаточной инфраструктуры и "перегибы" в деятельности заставили правительство вернуть эту функцию в регионы. Однако идея обеспечения единых походов к лицензированию на территории всей страны в условиях существенно возросших штрафов очень актуальна.

Таким образом, объединение двух ведомств, наделение объединенной службы функцией лицензирования в полном объеме, могло бы привести к значительной экономии бюджетных средств, сокращению сроков выдачи лицензий и сокращению количества проверок. При этом рост бюджета объединенной службы усилит ее возможности для осуществления риск-ориентированного надзора. Данный шаг безусловно является логичным продолжением административной реформы и положительно скажется на снижении давления на медицинский бизнес и обеспечении единых условий в масштабе всей страны для добросовестной конкуренции на рынке медицинских услуг.