Лицензирование как способ проявления некомпетентности бюрократии

Статья Сергея Владимировача Лазарева

ЛИЦЕНЗИРОВАНИЕ КАК СПОСОБ ПРОЯВЛЕНИЯ НЕКОМПЕТЕНТНОСТИ БЮРОКРАТИИ

 В статье показаны проблемы, возникающие при лицензировании медицинской деятельности, обусловленные некомпетентным написанием чиновниками постановления правительства от 16 апреля 2012 г. №291, регламентирующим лицензионные требования при осуществлении медицинской деятельности 

 

«Некомпетентность плюс некомпетентность равна некомпетентности».

 Лоуренс Питер 

 Политологи, дискутируя о месте и роли бюрократии в обществе, в итоге рассматривают её как «особый замкнутый слой лиц, противопоставляющий себя обществу, занимающий в нем привилегированное положение, специализирующийся на управлении и монополизирующий с целью реализации своих корпоративных интересов властные функции в обществе» (1).

Характерной чертой бюрократии является подмена реально поставленных перед ней целей своими собственными, бюрократическими целями. Ещё Карл Маркс писал: «Действительная цель государства представляется, таким образом, бюрократии противогосударственной целью… Бюрократия считает самое себя конечной целью государства. Так как бюрократия делает свои «формальные» цели своим содержанием, то она повсюду вступает в конфликт с «реальными» целями» (2).

Бюрократия (bureaucracy) (от франц. bureau – канцелярия и греч. кратос – власть) – система управления, основанная на вертикальной иерархии.

Основоположник науки иерархологии Лоуренс Питер описал закономерность, в соответствии с которой происходит формирование бюрократической иерархии, и сформулировал свой Принцип Питера: «В иерархии каждый служащий стремится достичь своего уровня некомпетентности» (3).

Питер также пришел к выводу, что всякая бюрократическая машина (если не вмешиваться извне в ее функционирование) стремится в идеале к максимальной неэффективности. Проделанная Питером работа, собственно, выявила следующий удивительный факт: чиновничество является единственной социальной группой, которая, если ее предоставить самой себе и не оказывать на нее корригирующего давления извне, стремится утвердить в качестве основы своей деятельности некомпетентность (4).

К сожалению, этот чиновничий аппарат формирует нормативные акты правительства и министерств, являющихся головной болью для исполнителей.

Идеал чиновничьего регулирования состоит в том, чтобы самим издавать нормативные акты, принуждать общество к их исполнению, не допуская над собой какого-либо контроля (5). В современной России этот идеал практически уже достигнут.

Примером тому является появлением очередного документа в сфере лицензирования, а именно постановления правительства РФ от 16 апреля 2012 г. №291 «О лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково»)» (6).

Принцип Питера проявляется уже в названии постановления правительства. Столь длинное название с упоминанием инновационного центра «Сколково» вызвано тем, что в Федеральном законе от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» законодатель именно таким образом лишний раз напомнил органам лицензирования, что в инновационном центре «Сколково» медицинская деятельность не лицензируется(7).

Теперь министерские чиновники серьёзно размышляют – изменилось ли наименование лицензируемого вида деятельности или нет. Ведь в соответствии с п.4 статьи 22 Федерального закона от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» предоставленные до дня вступления в силу закона лицензии на виды деятельности, наименования которых изменены, по истечении срока их действия подлежат переоформлению (8).

Чиновники серьёзно полагают, что указание в Законе № 99-ФЗ на то, что медицинская деятельность не лицензируется в «Сколково», изменило наименование лицензируемого вида деятельности.

Так, Минздравсоцразвития РФ ещё в декабре 2011 года опубликовал Письмо от 16.12.2011 N 12-1/10/2-12710 с разъяснениями порядка лицензирования медицинской деятельности.

Разъясняя вопрос о наименовании медицинской деятельности, указываемого при заполнении бланка лицензии, министерство пишет, что ни Федеральный «закон» от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ, ни разработанный во исполнение указанного Федерального «закона» проект Положения о лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково»), не предусматривают возможность использования сокращенного наименования лицензируемого вида деятельности.

Чтобы закрепить правильность своего мнения, министерство добавляет – «кроме того, «типовая форма» лицензии, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 6 октября 2011 г. N 826, также не содержит ссылок на использование каких-либо сокращений» (9).

Есть вероятность, что начав с указания, каким образом оформлять бланк лицензии, дальше Минздрав придёт к выводу, что деятельность теперь не медицинская и всем лицензиатам следует переоформлять лицензии.

В таком случае логично предположить, что вся нормативно-правовая база, в которой упоминается медицинская деятельность без слов о «Сколково», не подлежит применению и подлежит также новому переоформлению.

Вводя в действие постановление правительства № 291, чиновники в силу своей некомпетентности не предусмотрели, что пункт 3 постановления предусматривает – «Требования к организации и выполнению указанных работ (услуг) в целях лицензирования устанавливаются Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации» (10).

Даже если упустить из виду, что законом о лицензировании данное требование не предусмотрено, всё равно наличие этого пункта при отсутствии приказа министерства не позволяет органам лицензирования проводить процесс лицензирования в полном объёме. Если даже принимать во внимание наличие приказа Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 10 мая 2007 г. N 323 «Об утверждении Порядка организации работ (услуг), выполняемых при осуществлении доврачебной, амбулаторно-поликлинической (в том числе первичной медико-санитарной помощи, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов, специализированной медицинской помощи), стационарной (в том числе первичной медико-санитарной помощи, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов, специализированной медицинской помощи), скорой и скорой специализированной (санитарно-авиационной), высокотехнологичной, санаторно-курортной медицинской помощи», то необходимо при этом учитывать, что в новом постановлении появилось 29 новых видов работ и услуг, для которых не определены требования к организации, и кроме того в той или иной мере изменилось наименование ещё 7 видов работ и услуг (11). 

Чиновникам предоставлено свободное поле для фантазий при лицензировании новых 29 видов работ и услуг. Проблема состоит только в том, что если в будущем приказе минздрава требования к организации и выполнению работ и услуг будут отличаться от их фантазий, то лицензиатам придётся вновь переоформлять лицензии. 

Изменение видов работ и услуг в постановлении № 291 напрямую касается и процесса налогообложения медицинских организаций. 

В постановлении правительства РФ от 10 ноября 2011 г. N 917 «Об утверждении перечня видов образовательной и медицинской деятельности, осуществляемой организациями, для применения налоговой ставки 0 процентов по налогу на прибыль организаций» (12) перечень видов работ и услуг составлен на основании постановления правительства РФ от 22 января 2007 г. N 30 «Об утверждении Положения о лицензировании медицинской деятельности» (13) и новые виды не подпадают под налоговую ставку 0 процентов. Поэтому, например, медицинские услуги по экстракорпоральному оплодотворению, водолазной медицине, пластической хирургии, неотложной медицинской помощи и др. облагаются налогом в полной мере. 

Некомпетентность чиновников не исправлена и через три месяца с момента введения в действие постановления № 291. Тем не менее, процесс лицензирования медицинской деятельности и лицензионного контроля не останавливается и пластические хирурги получают лицензию, которую им в настоящее время не имеют права выдавать. 

Принцип Питера в полной мере проявился при написании лицензионных требований.

 

В качестве примера можно привести требование к руководителю медицинской организации. 

В пункте 4 «в» постановления предусмотрено одним из лицензионных требований наличие у руководителя медицинской организации, заместителей руководителя медицинской организации, ответственных за осуществление медицинской деятельности, руководителя структурного подразделения иной организации, ответственного за осуществление медицинской деятельности, высшего медицинского образования, послевузовского и (или) дополнительного профессионального образования, предусмотренного квалификационными требованиями к специалистам с высшим и послевузовским медицинским образованием в сфере здравоохранения, сертификата специалиста, а также дополнительного профессионального образования и сертификата специалиста по специальности «организация здравоохранения и общественное здоровье»; 

При внимательном прочтении абзаца фраза «а также» предусматривает наличие двух сертификатов специалиста, чем и не преминули воспользоваться отдельные органы лицензирования, требуя один сертификат по лечебной специальности. Но ведь если специальность «организация здравоохранения и общественное здоровье» также предусмотрена квалификационными требованиями к специалистам с высшим и послевузовским медицинским образованием в сфере здравоохранения, то можно иметь первый сертификат по данной специальности, а наличие второго уже не имеет смысла. В таком случае как выполнить требование фразы «а также»? Но это головная боль органов лицензирования, которые, кстати, в такой же мере недовольны постановлением №291, как и соискатели лицензии. 

Однако на этом проблема указанного лицензионного требования не заканчивается. 

Данное лицензионное требование входит в противоречие с требованиями «Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и других служащих» (14), в соответствие с которым, согласно статье 57 Трудового кодекса Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ, заключаются трудовые договора с руководителем медицинской организации (15). 

В отличие от лицензионных требований «Единый квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и служащих» позволяет назначать на должность руководителя медицинской организации также и специалиста, имеющего высшее профессиональное (экономическое, юридическое) образование и специальную подготовку по менеджменту в здравоохранении. В разделе «Главный врач (президент, директор, заведующий, управляющий, начальник) медицинской организации» определены требования к квалификации высшее профессиональное образование по специальности «Лечебное дело», «Педиатрия», «Медико-профилактическое дело», «Стоматология», послевузовское профессиональное образование и/или дополнительное профессиональное образование, сертификат специалиста по специальности «Организация здравоохранения и общественное здоровье» или высшее профессиональное (экономическое, юридическое) образование и специальная подготовка по менеджменту в здравоохранении, стаж работы на руководящих должностях не менее 5 лет (16). 

Кроме того, лица, не имеющие специальной подготовки или стажа работы, установленных в разделе «Требования к квалификации», но обладающие достаточным практическим опытом и выполняющие качественно и полном объеме возложенные на них должностные обязанности, по рекомендации аттестационной комиссии назначаются на соответствующие должности так же, как и лица, имеющие специальную подготовку и стаж работы (17). 

Постановление правительства № 291 таких допусков для руководителей медицинских организаций не даёт, а учитывая и дополнительное требование о наличии стажа на руководящих должностях 5 лет, возникает проблема с поиском специалистов-руководителей с таким стажем и образованием. Даже, если в срочном порядке пройти профессиональную переподготовку по специальности «организация здравоохранения и общественное здоровье», то на какой руководящей должности в частной организации, состоящей из трёх человек, набрать такому специалисту необходимый стаж? 

Кроме того, данное лицензионное требование входит в противоречие с нормативными документами Министерства, в частности порядками оказания медицинской помощи. 

Так приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 7 декабря 2011 г. 1496н «Об утверждении Порядка оказания медицинской помощи взрослому населению при стоматологических заболеваниях» на должность руководителя стоматологической поликлиники назначается специалист с высшим медицинским образованием, соответствующий Квалификационным требованиям к специалистам с высшим и послевузовским медицинским и фармацевтическим образованием в сфере здравоохранения, утвержденным приказом Минздравсоцразвития России от 07.07.2009 N 415н по специальностям «стоматология», «стоматология общей практики» «стоматология детская», «ортодонтия», «стоматология терапевтическая», «стоматология ортопедическая», «стоматология хирургическая», «челюстно-лицевая хирургия», «организация здравоохранения и общественное здоровье», а также Квалификационным характеристикам должностей работников в сфере здравоохранения, утвержденным приказом Минздравсоцразвития России от 23.07.2010 N 541н (18). 

А учитывая то обстоятельство, что в соответствии с пунктом 5 «а» постановления №291 лицензионным требованием является соблюдение порядков оказания медицинской помощи, то если соблюдать порядок по стоматологии в части требований к руководителю медицинской организации, будет нарушаться лицензионное требование, установленное пунктом 4 «в» этого же постановления. В итоге: выполняй – не выполняй, всё равно что-то нарушишь. 

В России десятки тысяч юридических лиц (по данным Росздравнадзора), занимающихся частной практикой и найти такое количество врачей с образованием по специальности «организация здравоохранения и общественное здоровье» сразу по выходу нового постановления Правительства физически не представляется возможным. Кроме того, частная медицина в России в основном представлена малыми и микро-организациями, в которых работает от двух до десяти врачей-специалистов и введение новых должностей в условиях кризиса и снижения платёжеспособности населения становится для них тяжким финансовым бременем, которое может привести к разорению. 

В то же время, возникает вопрос, а зачем предпринимателям вообще изучать вопросы организации такого здравоохранения Семашко, которым недовольны 80% россиян? 

Незнание нормативных документов при написании постановления №291 привело к неразрешимым противоречиям даже внутри документа. Следующее лицензионное требование к индивидуальному предпринимателю о наличии стажа 5 лет (пункт 5 «г») при наличии высшего медицинского образования и не менее 3 лет при наличии среднего медицинского образования противоречит Конституции РФ. Свобода предпринимательства гарантирована статей 8 Конституции РФ. Статья 34 Конституции устанавливает, что «Каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности» (19). 

Установление ограничений для предпринимательства на подзаконном уровне недопустимо. А требование о наличии стажа в 5 лет является именно таким ограничением. На деле получается, чтобы получить право нести полную материальную ответственность перед пациентом и получать достойный доход от предпринимательской деятельности, необходимо вначале отработать пять лет безответственным врачом с нищенским жалованием. Налицо ограничение конституционных свобод лицензионным требованием. 

Особо следует отметить такое лицензионное требование как соблюдение порядков оказания медицинской помощи (пункт 5 «а»). 

В соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» с п.3 статьи 101 применение порядков оказания медицинской помощи и стандартов медицинской помощи обязательно с 1 января 2013 г (20). 

Отсутствие в постановлении такой ссылки на введение в действие порядков с 1 января 2013 года позволяет органам лицензирования как лицензировать, так и проверять лицензиатов в соответствии с порядками оказания медицинской помощи, значительная часть которых просто невыполнима частными организациями. 

Например порядок оказания медицинской помощи по профилю терапия, в котором определён участковый принцип работы врача терапевта, неприменим для частных организаций (21). Порядками также установлены штатные расписания, что применимо для государственных организаций, но не для частных. 

Особым проявлением некомпетентности чиновников является пункт 6 постановления, устанавливающий, что «осуществление медицинской деятельности с грубым нарушением лицензионных требований влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации». 

При этом под грубым нарушением понимается невыполнение лицензиатом требований, предусмотренных пунктом 4 и подпунктами «а» и «б» пункта 5 настоящего Положения, повлекшее за собой последствия, установленные частью 11 статьи 19 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности». 

Обратившись к пункту 11 статьи 19 Федерального закона от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» читаем, что «исчерпывающий перечень грубых нарушений лицензионных требований в отношении каждого лицензируемого вида деятельности устанавливается положением о лицензировании конкретного вида деятельности». 

Однако далее в пункте 11 статьи 19 указано, что «при этом к таким нарушениям лицензионных требований могут относиться нарушения, повлекшие за собой: 

1) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, а также угрозы чрезвычайных ситуаций техногенного характера; 

2) человеческие жертвы или причинение тяжкого вреда здоровью граждан, причинение средней тяжести вреда здоровью двух и более граждан, причинение вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, возникновение чрезвычайных ситуаций техногенного характера, нанесение ущерба правам, законным интересам граждан, обороне страны и безопасности государства». 

Если при написании чиновники предполагали использовать слово закона «могут», то лучше было бы следовать первой части статьи 19, устанавливающей, что положение о лицензировании конкретного вида деятельности должно установить исчерпывающий перечень грубых нарушений. 

В итоге получается, что органы лицензирования теперь не могут доказать наличие грубых нарушений лицензионных требований, так как необходимо доказать наличие последствий, которые не установлены постановлением. 

При написании данного постановления правительства №291, регламентирующего процесс лицензирования медицинской деятельности в полной мере проявился Принцип Питера нашей бюрократии. Вниманию общественности представлен документ, который не только не в состоянии что-либо регулировать, но очередной раз доказывает, что лицензирование медицинской деятельности необходимо отменять, так как следующим документом чиновников может быть постановление, вообще запрещающее врачам оказывать медицинскую помощь пациентам. 

Двадцатилетие лицензирования медицинской деятельности в России подходит к своему закономерному концу, доказав, что двадцать лет потрачено не на борьбу с недобросовестными производителями медицинских услуг, а на борьбу с бюрократией, коррупцией и чиновничьим произволом. 

Использованные источники: 

1. Общая и прикладная политология: Учебное пособие Под общей редакцией В.И. Жукова, Б.И. Краснова М.: МГСУ; Изд-во «Союз», 1997. С. 520.

2. Маркс К. и Энгельс Ф. Сочинения. Т. 1, с. 271.

3. Питер Л.Д. Принцип Питера, или Почему дела идут вкривь и вкось. М., 1990, стр.49.

4. Тарасов А. Бюрократия как социальный паразит. Ж. «Свободная мысль», 2007, № 2.

5. Общая и прикладная политология: Учебное пособие Под общей редакцией В.И. Жукова, Б.И. Краснова М.: МГСУ; Изд-во «Союз», 1997. С.520.

6. Постановления правительства РФ от 16 апреля 2012 г. №291 «О лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково»)».

7. Федеральный закон от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» п.46 ст.12.

8. Федеральный закон от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» п.4 ст.22.

9. Письмо Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 16 декабря 2011 г. N 12-1/10/2-12710.

10. Постановления правительства РФ от 16 апреля 2012 г. №291 «О лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково»)» пункт 3.

11. Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 10 мая 2007 г. N 323 «Об утверждении Порядка организации работ (услуг), выполняемых при осуществлении доврачебной, амбулаторно-поликлинической (в том числе первичной медико-санитарной помощи, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов, специализированной медицинской помощи), стационарной (в том числе первичной медико-санитарной помощи, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов, специализированной медицинской помощи), скорой и скорой специализированной (санитарно-авиационной), высокотехнологичной, санаторно-курортной медицинской помощи».

12. Постановление правительства РФ от 10 ноября 2011 г. N 917 «Об утверждении перечня видов образовательной и медицинской деятельности, осуществляемой организациями, для применения налоговой ставки 0 процентов по налогу на прибыль организаций».

13. Постановление правительства РФ от 22 января 2007 г. N 30 «Об утверждении Положения о лицензировании медицинской деятельности».

14. Квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и других служащих 4-е издание, дополненное (утв. постановлением Минтруда РФ от 21 августа 1998 г. N 37).

15. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ (ТК РФ) ст. 57.

16. Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 23 июля 2010 г. N 541н «Об утверждении Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих, раздел «Квалификационные характеристики должностей работников в сфере здравоохранения». 17. Квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и других служащих 4-е издание, дополненное (утв. постановлением Минтруда РФ от 21 августа 1998 г. N 37) пункт 8.

18. Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 7 декабря 2011 г. 1496н «Об утверждении Порядка оказания медицинской помощи взросло взрослому населению при стоматологических заболеваниях» пункт 7.

19. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (с поправками от 30 декабря 2008 г.) ст. 8,34.

20. Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» пункт 3 ст. 101.

21. Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 24 декабря 2010 г. N 1183н «Об утверждении Порядка оказания медицинской помощи взрослому населению Российской Федерации при заболеваниях терапевтического профиля»