Концепция аккредитации врачей, разработанная Минздравом РФ, провоцирует конфликт интересов

Доклад Борисова Д.А., к.э.н., посвященный проблеме аккредитации врачей, на конференции "Конкуренция в медицине"

В статье «Риски перехода с 1 января 2016 года к аккредитации врачей и медсестер для частных медицинских организаций» мы обозначили ряд проблем и пути их преодоления.

Существующая правовая неопределенность порождает следующие риски: 1) будут ли допущены к медицинской деятельности с 01.01.2016 специалисты, имеющие сертификат, срок действия которого не истек; 2) какова будет процедура аккредитации.

В статье предлагалось:
1. Закрепить норму, согласно которой в период перехода к аккредитации для допуска к медицинской деятельности достаточно наличия сертификата специалиста.
2. Предоставить право проведения аккредитации всем образовательным организациям, имеющим лицензию.
3. Разработать систему тестов, прошедших публичное обсуждение в профессиональном сообществе, по всей номенклатуре медицинских специальностей.

Первое и третье предложение были учтены Минздравом. В проекте Федерального закона О внесении изменений в Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» в части перехода к системе аккредитации специалиста предусмотрено:
1. Поэтапное введение аккредитации и закрепление допуска к медицинской деятельности на основании сертификата в течение переходного периода.
2. Возложение на федеральный орган исполнительной власти обязанности по разработке тестов.
К сожалению, подтвердились наши худшие опасения: проектом закона предусмотрено ограничение количества организаций, проводящих аккредитацию.

Данная норма ставит в привилегированное положение отдельные организации, предоставляющие платные образовательные услуги. Они получат незаконное конкурентное преимущество перед организациями, лишенными такого права. В результате произойдет передел рынка образовательных услуг.
Такой предел может создать большие сложности для работодателей и работников в связи с повышением квалификации и допуском к деятельности: стоимость таких услуг возрастет и потребует больших затрат времени и ресурсов.

В соответствии с абз.4 ст.196 Трудового кодекса работодатель обязан проводить дополнительное профессиональное образование работников, если это является условием выполнения работниками определенных видов деятельности.
В соответствии со ст.187 ТК при направлении работодателем работника на дополнительное профессиональное образование с отрывом от работы за ним сохраняются место работы (должность) и средняя заработная плата по основному месту работы, производится оплата командировочных расходов в порядке и размерах, которые предусмотрены для лиц, направляемых в служебные командировки.
Таким образом, даже в случае бесплатности самой процедуры аккредитации, у организации или врача могут возникнуть дополнительные расходы и трудности.

О пагубности такого подхода мы писали ранее. В настоящее время в соответствии с п.3 приложения 1 к Приказу Минздрава России от 29.11.2012 N 982н «Об утверждении условий и порядка выдачи сертификата специалиста медицинским и фармацевтическим работникам, формы и технических требований сертификата специалиста» сертификат выдается образовательными или научными организациями в соответствии с лицензией на осуществление образовательной деятельности, то есть все образовательные организации независимо от формы собственности, типа или ведомственной принадлежности находятся в равных условиях.

Касаясь истории преодоления административных барьеров в сфере образования врачей, необходимо отметить, что до 2011 года государственная аккредитация образовательных организаций в части программ дополнительного профессионального образования (ДПО) проводилась незаконно, поскольку отсутствовали Федеральные государственные требования к программам, в частности в сфере медицины. Утверждение требований было возложено на Министерство образования, при этом отраслевые министерства, в т. ч. Минздравсоцразвития, не предприняли необходимых действий, что привело к отсутствию единых требований к образованию врачей.

После изменения законодательства об образовании с 1 января 2011 года органы, ответственные за аккредитацию, перестали ее осуществлять в отношении организаций ДПО, ссылаясь на отсутствие требований к программам. При этом сохранялась действующая аккредитация и продлевалась аккредитация ВУЗов, на том основании, что для высшего образования существуют государственные образовательные стандарты. Рособранадзор занял позицию, согласно которой ВУЗы имеют право выдавать документы государственного образца о дополнительном профессиональном образовании на основании аккредитации программ высшего образования. Такая ситуация поставила образовательные организации в неравные условия, тем более, что приказом Минздравсоцразвития №705н признавались документы исключительно государственного образца.

ФАС вынесла предписание Рособрнадзору внести изменения во все действующие свидетельства о государственной аккредитации ВУЗов, исключив из них дополнительное профессиональное образование. В результате ряда судебных разбирательств в 2011-2012гг. между Рособрнадзором и ФАСом с участием экспертов Национального союза в новом законе об образовании, принятом в 2013 году, норма о государственной аккредитации программ ДПО была исключена. Кроме того, в связи с приказом №705н ФАС приняла решение в отношении Минздрава, установив наличие нарушения Закона о защите конкуренции. Минздрав согласился с позицией ФАС и отменил приказ №705н, содержавший дискриминационное требование о признании документов лишь государственного образца, для выдачи которых требовалась аккредитация, приняв новый приказ от 3 августа 2012 г. N 66н.

История с медицинским образованием имела продолжение в 2013 году. Минздрав издал приказ №982н О выдаче сертификата специалиста медработникам, который вступил в силу 29 марта 2013 года. Согласно приказу, сертификаты специалиста могли выдавать только государственные образовательные учреждения. При этом для допуска к экзамену требовалось представить документы о ДПО (повышение квалификации, переподготовка) исключительно государственного образца, для чего необходима аккредитация. В апреле 2013 года экспертами Национального союза было подготовлено заключение по результатам проведения антикоррупционной экспертизы данного приказа. В августе 2013 года Минздравом в него были внесены изменения, согласно которым, негосударственные образовательные организации, имеющие лицензию, получили право выдавать сертификаты специалиста, документы государственного образца более не требуются.

Мы убеждены, что деятельность аккредитационных комиссий, согласно данному законопроекту, будет дублировать деятельность аттестационных комиссий. Необходимость прохождения специалистом итоговой аттестации по месту получения образования и дублирующей ее процедуры аккредитации в другой организации, возможно в другом городе, приведет установлению обременительных требований к гражданам и организациям.
Проектом закона предусмотрено, что аккредитация – это процедура определения соответствия квалификации положениям профессиональных стандартов. Согласно статьи 195.1 Трудового кодекса РФ профессиональный стандарт - характеристика квалификации, необходимой работнику для осуществления определенного вида профессиональной деятельности.

Согласно части 11 статьи 60 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее закон об образовании) квалификация, указываемая в документе о квалификации, дает его обладателю право заниматься определенной профессиональной деятельностью.
Согласно части 3 указанной статьи образовательное учреждение или научная организация выдает лицам, прошедшим итоговую аттестацию, документы о соответствующем образовании и (или) квалификации.
Согласно части 3 статьи 59 закона об образовании итоговая аттестация является обязательной.

Определением Верховного Суда РФ от 16.10.2007 N 31-Г07-8 установлено, что завершение процесса обучения какой-либо формой констатации результатов обучения, предполагающей выдачу обучающемуся документа, подтверждающего данную констатацию является ключевым признаком образовательной деятельности (услуги).
Таким образом, процедура определения соответствия квалификации специалиста положениям профессиональных стандартов, осуществляемая в процессе итоговой аттестации, является правом и обязанностью каждой организации, осуществляющей образовательную деятельность на основании лицензии.

Для разрешения указанных проблем, предлагается следующая редакция части 3 статьи 69:
«3. Аккредитация специалиста – процедура определения соответствия квалификации лиц, указанных в части 1, пункте 1 части 2, частях 4 и 6 настоящей статьи, положениям профессиональных стандартов, осуществляемая в процессе итоговой аттестации.
Аккредитация специалиста проводится не реже 1 раз в 5 лет аттестационными комиссиями после завершения освоение профессиональных образовательных программ. Аттестационные (аккредитационные) комиссии создаются образовательными и научными организациями, реализующими профессиональные образовательные программы медицинского образования и фармацевтического образования в соответствии с законодательством об образовании с учетом особенностей установленных настоящим законом».