Саморегулирование без полномочий: почему Концепция 2015 года не стала работающей моделью
0Российское саморегулирование уже более десяти лет находится в парадоксальном положении.
Исполнительный директор СРО НАМО Сергей Мисюлин и Председатель правления НАМО Дмитрий Борисов приняли участие в рабочих совещаниях рабочей группы при Росреестре. Цель рабочей группы разработать обновлённую государственную Концепцию развития саморегулирования. В меморандуме обозначен горизонт до 2035 года и предложено создать Координационный совет, объединяющий СРО, отраслевые союзы, работодателей, профсоюзы, экспертное и научное сообщество.
Российское саморегулирование уже более десяти лет находится в парадоксальном положении. Государство признаёт его преимущества, профессиональные сообщества разрабатывают стандарты и создают механизмы внутреннего контроля, но результаты этой работы далеко не всегда признаются регуляторами. Концепция совершенствования механизмов саморегулирования, утверждённая Правительством России в 2015 году, достаточно точно описала многие системные проблемы. Однако она не ответила на главный вопрос: каким образом превратить правильные идеи в обязательную для исполнения государственную политику.
Концепцию 2015 года нельзя назвать слабым или поверхностным документом. Напротив, в ней достаточно точно сформулированы базовые преимущества саморегулирования.
Предполагалось, что профессиональные сообщества смогут разрабатывать более точные и содержательные стандарты, чем государственные органы, оперативнее контролировать деятельность участников рынка, рассматривать жалобы, урегулировать споры и обеспечивать имущественную ответственность перед потребителями.
Саморегулирование рассматривалось как способ снижения административных барьеров, сокращения дублирующих государственных функций и формирования квалифицированного диалога между властью и профессиональным сообществом.
Концепция правильно зафиксировала и многие недостатки уже сложившейся системы:
· формальное исполнение СРО своих функций;
· дублирование государственного и общественного контроля;
· слабость отраслевых стандартов; · конфликт интересов при проверке собственных членов;
· низкую эффективность компенсационных фондов;
· слабое развитие внесудебного урегулирования споров;
· отсутствие единого статуса национальных объединений;
· недостаток стимулов для добровольного саморегулирования.
По существу, уже в 2015 году было признано: без общенациональных отраслевых центров, обладающих понятным статусом, государству приходится взаимодействовать с множеством разрозненных организаций, каждая из которых представляет только часть рынка.
Проблема заключается не столько в ошибочности Концепции, сколько в том, что значительная часть её положений осталась нереализованной.
Согласно представленному аналитическому отчёту, крупнейшей хронической проблемой участники исследования назвали именно нереализованность Концепции. На неё указали 47 процентов респондентов. Ещё 36 процентов отметили систематическое игнорирование инициатив СРО при принятии законов, а 25 процентов — отсутствие механизма признания результатов контроля саморегулируемых организаций.
В десятку наиболее значимых проблем также вошли:
· отсутствие единой государственной политики;
· уклонение федеральных органов исполнительной власти от делегирования полномочий; · разобщённость профессионального сообщества;
· концептуальное устаревание Федерального закона № 315-ФЗ;
· финансовая дискриминация добровольных СРО;
· коррупционные риски в контрольно-надзорной деятельности;
· отсутствие общего статуса национальных объединений. Таким образом, многие проблемы, которые Концепция должна была решить, через десять лет продолжают существовать практически в первоначальном виде.
Концепция подробно описала будущую модель, но недостаточно определила порядок перехода к ней.
В документе не была сформирована полноценная дорожная карта с конкретными сроками, ответственными органами, измеримыми показателями и последствиями за неисполнение. Федеральным органам исполнительной власти предписывалось руководствоваться положениями Концепции, а Минэкономразвития — ежегодно докладывать о состоянии саморегулирования. Однако между подготовкой доклада и фактическим исполнением реформы существует существенная разница.
Не были установлены:
· обязательные сроки изменения Федерального закона № 315-ФЗ;
· сроки принятия норм о национальных объединениях;
· перечень полномочий, подлежащих передаче СРО;
· показатели сокращения дублирующего государственного контроля;
· критерии оценки качества стандартов; · ответственность органов власти за необоснованный отказ от взаимодействия с СРО. В результате Концепция осталась ориентиром, а не программой обязательных действий. Именно это стало её наиболее существенной слабостью: документ говорил, что необходимо изменить, но не создал жёсткого механизма, отвечающего на вопросы кто, когда и за какой результат отвечает.
Концепция прямо указывала на необходимость поддержки СРО с добровольным членством. Она признавала, что в российской экономике недостаточно развиты репутационные механизмы, а у бизнеса и потребителей отсутствует необходимый уровень доверия к профессиональным объединениям.
Однако конкретных экономических инструментов поддержки предложено не было.
Сегодня добровольные СРО указывают на налоговое неравенство, отсутствие преференций и слабую заинтересованность компаний во вступлении в объединения. В аналитическом отчёте предлагается рассмотреть налоговые льготы, субсидирование образовательных программ и возможность учитывать членство в СРО при государственных закупках.
Концепция упустила важное обстоятельство: добровольное саморегулирование невозможно развивать только призывами к повышению качества и ответственности. У участника рынка должна существовать понятная практическая причина вступать в СРО.
Такой причиной могут быть:
· сокращение части контрольных мероприятий;
· признание отраслевых сертификатов; · учёт деловой репутации при закупках;
· доступ к программам поддержки;
· страховые преимущества;
· государственное признание результатов профессиональной оценки;
· возможность участия в подготовке нормативных решений. Пока членство означает главным образом дополнительные взносы и обязанности, а государство не признаёт результаты внутреннего контроля, добровольная модель проигрывает обычному членству в ассоциации.
Концепция верно поставила вопрос о разграничении государственного контроля и контроля со стороны СРО. Но практический механизм взаимного признания так и не появился.
Сегодня саморегулируемая организация может разрабатывать правила, проверять членов, рассматривать жалобы и применять дисциплинарные меры. Однако государственный орган не обязан учитывать результаты этой работы.
Возникает двойная нагрузка. СРО контролирует участника рынка, но государство затем проводит собственную проверку практически с нуля. При этом добросовестная компания, состоящая в реально работающей СРО, может находиться в том же регуляторном положении, что и организация, не участвующая ни в каких механизмах профессионального контроля.
Отчёт рабочей группы предлагает восстановить в законодательстве нормы об обязательном взаимодействии контролирующих органов с СРО и сделать реально работающей статью 55 Федерального закона № 248-ФЗ.
Здесь важно учитывать, что закон о государственном контроле был принят уже после Концепции 2015 года. Следовательно, речь идёт не только об упущении первоначального документа, но и о неспособности государства своевременно актуализировать государственную политику после изменения законодательства.
За прошедшее десятилетие возникли и существенно изменились целые рынки: цифровые платформы, блогосфера, психологические услуги, новые инфраструктурные сервисы, системы городской безопасности, цифровая эксплуатация зданий.
Такие отрасли часто уже существуют экономически, но остаются недостаточно видимыми для государства. Их деятельность не всегда точно отражена в ОКВЭД и ОКПД, для работников отсутствуют профессиональные стандарты, не определены отраслевые квалификации и единые требования к качеству услуг.
В этих условиях СРО может выполнять функцию промежуточного института между рынком и государством. Профессиональное сообщество сначала самостоятельно описывает отрасль, определяет виды работ, технологии и компетенции, формирует классификаторы, стандарты и механизмы первичного контроля. После этого государство получает уже структурированный объект регулирования.
Именно такой подход используется СРО «Союз предприятий систем безопасности» при институциональном оформлении сферы технических средств безопасности многоквартирных домов: домофонии, систем контроля доступа, видеонаблюдения, шлагбаумов, мониторинга, ремонта, модернизации и сервисной эксплуатации.
Концепция 2015 года уделяла значительное внимание стандартам и контролю, но практически не описала роль СРО в самоопределении новых отраслей, подготовке предложений по классификаторам, профессиональным стандартам и образовательным программам.
Недооценёнными оказались кадры и квалификации
В документе 2015 года стандартизация рассматривалась прежде всего как установление требований к предпринимательской и профессиональной деятельности. Однако современная отрасль не может быть устойчивой без системы подготовки кадров.
Нужны: · профессиональные стандарты;
· квалификационные требования;
· программы дополнительного образования;
· независимая оценка квалификации;
· отраслевые методические материалы;
· механизмы подтверждения опыта специалистов.
Меморандум о консолидации отраслевых институтов прямо связывает развитие саморегулирования с системой компетенций и квалификаций, рассматривая подготовку кадров как необходимое условие качества, безопасности и технологического развития отраслей.
Этот блок должен стать самостоятельным разделом новой государственной концепции, а не вспомогательным элементом стандартизации.
Концепция говорила об открытости и ответственности, но не сформировала полноценную модель деловой репутации.
Между тем для добровольного саморегулирования репутация имеет решающее значение. Когда государство не требует обязательного членства, участник рынка вступает в СРО только тогда, когда членство становится признанным знаком надёжности.
Необходимы отраслевые реестры добросовестных компаний, критерии оценки опыта, качества работ, квалификации кадров, соблюдения стандартов, истории жалоб и дисциплинарных нарушений.
При этом такой реестр не должен превращаться в коммерческий рейтинг или закрытый клуб. Его задача — дать заказчику, государству и потребителю понятную информацию о том, кто действительно соблюдает профессиональные правила.
Меморандум участников рабочей группы называет деловую репутацию практическим инструментом доверия между государством, бизнесом, потребителем и профессиональным сообществом.
Цифровая интеграция осталась за рамками документа
В 2015 году цифровизация СРО ещё не воспринималась как центральное направление реформы. Сегодня без неё невозможно обеспечить полноценное взаимодействие с государством.
Необходимо, чтобы сведения о членстве, результатах проверок, квалификациях, жалобах, применённых мерах и страховании могли передаваться в государственные информационные системы.
Аналитический отчёт предлагает интегрировать СРО с отраслевыми государственными системами для автоматизации контроля и учёта.
Такая интеграция позволила бы перейти от формального обмена письмами к риск-ориентированной модели. Регулятор мог бы учитывать качество внутреннего контроля СРО при планировании надзорных мероприятий, а добросовестные участники рынка получили бы реальное снижение административной нагрузки.
Что Концепция всё-таки не упустила
При всей критике важно сохранить объективность. Концепция 2015 года заложила многие положения, которые остаются актуальными и сегодня:
Во-первых, она правильно определила саморегулирование не как замену одного разрешительного документа другим, а как самостоятельную систему стандартов, контроля и ответственности.
Во-вторых, документ предупреждал об опасности превращения обязательной СРО в дополнительный административный барьер.
В-третьих, Концепция поставила вопрос о национальных объединениях, единых отраслевых стандартах и представительстве профессионального сообщества.
В-четвёртых, она указала на необходимость разграничить государственный надзор и внутренний контроль СРО.
В-пятых, в документе была сформулирована перспективная идея публичного признания эффективных добровольных СРО и последующей передачи им отдельных общественно значимых функций.
В-шестых, Концепция достаточно строго подошла к введению обязательного членства, указав, что оно допустимо не во всех отраслях и не должно использоваться как механическая замена лицензированию. Следовательно, проблема заключается не в необходимости полностью отказаться от положений Концепции, а в том, чтобы переработать их с учётом накопленного опыта и новых условий.
Следовательно, проблема заключается не в необходимости полностью отказаться от положений Концепции, а в том, чтобы переработать их с учётом накопленного опыта и новых условий.
Какой должна стать новая Концепция
Участники рабочей группы предлагают разработать обновлённую государственную Концепцию развития саморегулирования. В меморандуме обозначен горизонт до 2035 года и предложено создать Координационный совет, объединяющий СРО, отраслевые союзы, работодателей, профсоюзы, экспертное и научное сообщество.
Однако новый документ не должен повторить судьбу своего предшественника. Поэтому вместе с идеологией необходимы практические механизмы.
Новая Концепция должна включать:
· конкретный план изменения Федерального закона № 315-ФЗ и отраслевого законодательства;
· сроки и ответственных исполнителей;
· критерии зрелости добровольных СРО;
· порядок признания результатов внутреннего контроля;
· механизмы передачи отдельных функций;
· меры экономического стимулирования;
· статус национальных и межотраслевых объединений;
· участие СРО в формировании классификаторов и профессиональных квалификаций;
· институт деловой репутации;
· цифровую интеграцию с государственными системами;
· регулярную оценку фактических результатов;
· процедуру обязательного пересмотра Концепции с учётом изменений рынка.
Главный критерий эффективности новой модели прост: государство должно не только требовать от отрасли самоорганизации, но и быть готовым признавать результаты этой самоорганизации.
От концепции — к общественному договору
Саморегулирование не может развиваться исключительно административным решением. Нельзя обязать рынок стать зрелым только внесением записи в государственный реестр. Но государство может создавать условия, при которых профессиональная ответственность становится экономически и репутационно выгодной.
Для этого необходим новый общественный договор.
Бизнес берёт на себя стандарты, контроль, квалификацию кадров и ответственность перед потребителем. СРО обеспечивает прозрачность, дисциплину и разрешение споров. Государство признаёт результаты этой работы, учитывает их при контроле и закупках, передаёт часть функций и обеспечивает участие профессионального сообщества в подготовке решений.
Именно такого взаимного движения пока не хватает российскому саморегулированию.
Концепция 2015 года смогла описать, какой должна быть система. Но она не обеспечила переход к этой системе. Задача новой Концепции — перестать быть декларацией о преимуществах саморегулирования и стать исполнимой программой действий.
Потому что саморегулирование без признанных полномочий, экономических стимулов и ответственности государства за взаимодействие с профессиональным сообществом остаётся лишь самоорганизацией бизнеса. Полноценным институтом общественно-государственного регулирования оно становится только тогда, когда его результаты имеют реальные правовые последствия.
Колумнист: Каленов Андрей
Обсуждение
В настоящий момент комментариев к данной статье нет.
Вы можете добавить свой комментарий, который будет доступен на сайте после проверки